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消失的100萬公頃「傳統領域」——原住民族要的不是「土地」,而是「主權」

商品訊息描述:

作者:關鍵評論網編輯 李修慧|圖表製作:Yoyo



深夜10點,連一旁十線道的凱達格蘭大道也都車流漸稀,來加油的支持者相互道別、紛紛離開。剛剛才熱忱教唱古調的的卑南族老師,抽起菸,嘆了口氣說,「也不知道要在這邊抗爭多久……」,人行道上一排帳篷筆直排列。為了抗議「傳統領域」劃設不公,原住民已經在這餐風露宿了將近一個月。

傳統領域指的是包含重要原住民文化地景的土地。

根據調查,全台灣原住民傳統領域高達180萬公頃,本應該需要全數納入法規保護。但2月18日立法院通過的《原住民族土地或部落範圍土地劃設辦法》後,原住民卻發現,在原定的180萬公頃的傳統領域中,有100萬公頃的私有地「消失」了。原住民委員會解釋,為了「保障個人財產」,因此在訂定劃設辦法時只能納入80萬公頃的公有地。

受保障的傳統領域
=180萬(實際的傳統領域)-100萬(傳統領域中的私有地)
=80萬(傳統領域中的公有地)

為了抗議劃設辦法的不公,原住民從2月28日開始在凱達格蘭大道前長期抗戰,要求總統蔡英文負起責任,落實她所強調的「轉型正義」,並呼籲「傳統領域寸土不讓」。

Q1:「傳統領域」是什麼?

傳統領域是指原住民從過去到現在生活過的土地,土地上包含了與原住民歷史、文化、傳統有關的重要地點。

由於17世紀以前,只有原住民在台灣生活,因此嚴格說起來,全台灣所有土地,都屬於原住民傳統領域。但因為大部分平埔族漢化較深1,難以釐清傳統領域,因此目前傳統領域的討論以法定16族為主。

為了將原住民的傳統領域納入法規保護,這次原民會訂定的《原住民族土地或部落範圍土地劃設辦法》草案,嚴謹的的定義了傳統領域:



1.?? ?祖靈聖地
2.?? ?舊部落土地
3.?? ?現有部落土地:有時與原住民保留地重疊
4.?? ?墾耕土地:包含原住民開墾、耕種、遊牧、採集的土地
5.?? ?祭典土地
6.?? ?狩獵區:包含河川、海域

這些傳統領域,對原住民來說都有文化上的特殊意義。

Q2:「傳統領域」到底有多大?

根據原住民委員會的調查,全台16個原住民族的傳統領域大概是180萬公頃,大約佔台灣總面積的一半。

但目前特別保障原住民的土地,只有1990年國家為了保障原住民生計,立法劃設的「原住民保留地」,而「原住民保留地」只佔傳統領域中的1/7而已。



Q3:為什麼「劃設土地」=「保存文化」?

或許有人還是搞不懂,土地就土地,跟文化到底有什麼關係。

目前就讀東華大學社會學系的太魯閣族文化研究者Tunux解釋,原住民文化中土地所代表的意義,與現代人「擁有」土地的概念大不相同。

對現代人來說,土地就是拿來蓋房子、蓋大樓、拿來種菜、種米。但對原住民來說,土地同時承載了語言、文化及歷史。Tunux說:「原住民以文化做連結,如果離開原本的場域,文化就會變質。」

他舉例,比如花蓮縣秀林鄉的秀林部落,古名叫Bsuring(玻士林),Bsuring在太魯閣語中,代表「芒草剛長出來的樣子」。原本太魯閣族居住在舊部落,過去Bsuring一帶只是太魯閣族的獵場,因為此地芒草茂盛,獵人會先燒芒草,避免獵物躲藏。後來部分太魯閣族遷移至此定居,過去被燒盡的芒草,又生出草芽,便以「芒草剛長出來的樣子」稱呼這裡。

這個短短的地名故事,隱含了太魯閣族狩獵的傳統,而狩獵的傳統,又與太魯閣族的傳統生產、祭祀等文化密不可分。如果只以現代漢語地名「秀林」來稱呼,這個地方便失去了他的文化意義。

土地,是原住民文化中不可分割的一部份。



Q4:「傳統領域」是怎麼調查的?

根據芭樂人類學的解說,劃設傳統領域主要來自「部落地圖」的啟發。部落地圖源自於1970年代的美國,當時印地安人為了爭取自己的權益,透過繪製地圖的方式,將部落的地名、傳說、故事等標誌在地圖上。

部落地圖的意義不只是一張圖,更代表了族人曾經在這塊土地生活的事實,也隱含了土地被外來族群蠶食鯨吞的歷史。當時,美國不少原住民,透過繪製地圖,成功達成「還我土地」的目標。

而台灣最早劃設部落地圖的是屏東魯凱族的好茶部落,學者尋訪部落耆老、資深獵人,將他們的口述歷史,包括傳統耕種地、獵場等記錄在電子地圖上。

後來,好茶族人甚至進行了兩次「古道尋根與踏查」的活動,踏查隊伍走進人跡罕至的深山,一一紀錄了他們經過的傳統領域地名及故事。藉由實地探訪,好茶部落青年也對部落的空間地理概念有更多的認識。

好茶部落的踏查隊伍也在行經的重要的地景地物時,將預先設計好的解說牌,釘在上面,例如大石頭、神木、聚落遺址等。尤其行經古代族人祭祀地點時,踏查隊伍也仿照古禮,在耆老帶領之下舉行簡單的儀式。

回到部落之後,好茶部落的踏查隊伍便將沿途所記錄的地名、地景、地貌加以整理,製作出第一個完整的原住民部落地圖。而後其他部落也紛紛跟進。後來,政府推動傳統領域時,好茶部落早就有的部落地圖,就成了劃設傳統領域的重要依據。



由原住民族人自己定義、尋訪、敘述傳統領域,才能擺脫無形中根深蒂固的漢人史觀及漢人價值觀。

「而且,原住民青年為了傳統領域回到部落、與耆老相談,而後齊心協力、翻山越嶺追訪過往歷史文化。這樣子的傳統領域劃設過程,對年輕人外流最低房貸利率的部落來說,意義非凡。」

但因為傳統領域的調查方式,是從耆老的回憶開始,這樣的調查起點,如果沒有足夠的見證者,很難達到客觀公正。因此傳統領域的劃設,需要透過類似審議式民主的方式,由族人與當地其他族群、當地文史學者大量的來回溝通,才能確認。

Q5:「傳統領域」說法是哪時候開始的?

其實原住民傳統領域不是最近才開始爭取的,早在15年前,就已經有「原住民傳統領域」一詞。



2000年,政府逐漸開始重視原住民權益。2002年開始2,原住民委員會便委託民間團隊,結合各部落自治團體,調查原住民傳統領域。當時,台灣就已經出現傳統領域的概念,也陸陸續續完成300多個部落的傳統領域調查。

而且2005年《原住民族基本法》制定時,法規中便已定義「原住民族土地」是指「原住民族傳統領域土地及既有原住民保留地」,在法律中直接出現傳統領域一詞。

但由於當時還沒完成傳統領域調查,因此傳統領域徒有虛名,而這嚴重影響了原住民對土地的權益。《原住民族基本法》不只定義原住民土地,也有保障原住民土地的法條。

《原住民族基本法》21條明定:「政府或私人在原住民族土地內從事土地開發、資源利用、生態保育及學術研究,應諮詢並取得原住民族同意或參與,並與原住民分享相關利益。」每當部落想用這條法律阻擋財團進入傳統領域時,總是會被政府以「傳統領域還沒調查清楚」為由拒絕。

就因為傳統領域「還沒調查清楚」,所以從2005年至今,像這樣對土地權的保障就只限於「已經劃設清楚」的原住民保留地。

2017年,原住民委員會推出現金周轉《原住民族土地及部落範圍土地劃設辦法》草案,才終於為傳統領域訂定明確的定義。

因此,劃設傳統領域不是最近政府憑空「賞賜」的土地權利,而是經過學者、倡議者、部落族人多年努力,爭取而來的成果。

軟體採購辦公室 Q6:為何「傳統領域」裡有100萬公頃的私有地「消失」了?

或許有人疑惑,政府既然都花了15年,反覆修訂、討論,派人調查了180萬公頃的土地,為什麼到了最後一步立法劃設傳統領域時,卻又只願意劃入80萬公頃?其中的100萬公頃的私有地卻「消失」了。

阿美族紀錄片導演馬躍.比吼(Mayaw Biho)在FB發文表示,政府之所以「不敢」將私有地劃入傳統領域,是因為傳統領域中的私有地有不少是財團的開發預定地。

以東海岸為例,規劃中的大型開發案裡面,「杉原灣黃金海度假村」是100%私有地、成功的「滿地富遊樂區」是93%私有地、「杉原棕櫚奔海度假村」是七成私有地,但這些開發案,通通都在阿美族的傳統領域內。

如果私有地能納入傳統領域,原住民就可以透過《原住民族基本法》21條行使「知情同意權」,要求開發者必須先讓部落完全了解開發狀況(知情),經過部落同意(同意),才能動工。

「但如果私有地不納入傳統領域,這些大型開發案只要稍微修改計畫,就可以「號稱」不在原住民傳統領域上,與原住民無關,然後不管原住民是否同意,繼續開發,破壞山林海域,並破壞傳統文化。」

兼具獵人身分的Tunux也抱怨,這根本就是為財團開後門。過去,礙於山林法規,他連在傳統獵場裡獵個山豬、採個野果都不行,但只要財團開口,就算是國家公園的土地,政府也會想盡辦法把不能開發的地區「變成」可以開發。

因此這次,政府以「保障私有財產」為由,不讓私有地劃入傳統領域。但其實,「是不是私有地」跟「是不是傳統領域」並不衝突。

Mata Taiwan報導,如果以我國的土地狀況來想像,私有土地就是個人的私有財產,而這些土地又全被劃為「中華民國」的領土,在中華民國的主權管轄內,只要符合國家各種法律,我們人民仍可自由擁有、分配、利用我們的土地。

而原住民傳統領域,就類似中華民國主權的概念,意思便是將土地主權交還給原住民族之後,每個人仍可擁有其私有土地,但土地的管理應該符合原住民族或部落的「法律」。

因此,劃設傳統領域後,不代表傳統領域內的私有地通通都會變成原住民的財產,傳統領域內的私有土地所有權仍然屬於原本的所有人。

Q7:當180萬公頃都劃入「傳統領域」,會是什麼情況?

東華大學民族發展與社會工作學系教授施正峰表示,目前劃設傳統領域後,原住民會與政府「共同管理」(共管)傳統領域。但共同管理並沒有固定機制,還有很多細節須要協商,比如管理機構為何?有水土保持需求的土地怎麼管理?是否可能由原住民回租給政府?

布農族的歌手那布(Nabu Husungan Istanda)也表示,共管並非一蹴可幾,「所謂共管,必須要在兩方的能量、知識、技能勢均力敵了,才有可能實現。」

Tunux就舉例,目前太魯閣國家公園,也是依法與太魯閣族「共同管理」,甚至還甚至還設置了共同管理委員會,「但太魯閣族根本是『被共管』」,Tunux說,太魯閣國家公園的確依照法規,聘請的員工內,原住民跟漢人各半,但是部落的人都只能做些掃廁所、掃地的工作,根本無法進入管理階層進行決策。

因此那布希望政府不只是把傳統領域的土地切分出來,同時也要栽培各部落的年輕族群,教導他們土地管理的知識、技術,並且逐步將權力放給原住民。這樣,才可能落實共管,畫分出傳統領域,也才有意義。

Tunux則表示,雖然他期待有一天原住民能自治,但就算是共管,他也認為:「我們不會只是便宜的獲得權利,也必須兼負起相對應的責任。」

Q8:在「傳統領域」裡,什麼樣的開發才能獲得原住民同意?

Tunux表示,對原住民來說,真正重要的不是開發的程度多嚴重,或開發的目的是什麼,而是在原住民土地上進行開發,有沒有尊重原住民。

「如果今天是部落的人,不要說雜貨店,他就算一間電玩遊樂場,我都會支持。」Tunux開玩笑的說。但目前在原住民部落,靠自己的力量經營大型店面的原住民實在太少,大部分都是漢人經營。部落族人因為資源稀少、有的語言也不太通順,因此頂多只能開餐廳或紀念品販賣店。

也不是只有原住民自己開店,才能被允許。Tunux提醒,只要夠尊重原住民文化、讓原住民自主做決定,即使是漢人開設的飯店,也有可能被接受。

Tunux以花蓮縣秀林鄉布洛灣的山月村飯店為例,山月村雖然是由漢人的開發建設,但山月村飯店不像一般旅館是好幾層樓的高聳建築,而是獨棟長方形木屋,小木屋圍成半圓,彷彿山間村落,中間是空闊的草坪,另有以石頭、木材搭建而成的舞台。

山月村飯店的全體員工都是太魯閣族人,連負責人也是。飯店裡的設施、建築也全都隱含太魯閣族的文化。這裡釋出的大量職缺,讓太魯閣族的年輕人不必遠走他鄉,就算留在部落,也能夠發揮一技之長。

Tunux認為,像這樣尊重部落文化,有效解決部落人口外移困境,又讓部落的人進行決策,沒有理由不讓它留下來。

Q9:我是漢人,為什麼要支持原住民爭取「傳統領域」?

這次傳統領域的爭議,不只是原住民自己的問題,也是台灣培養文化實力的大好機會。

劃設這180萬公頃的土地,雖然某種程度限制了財產自由,但也代表,台灣有將近一半的土地,承載了16個族群豐富的文化資源。

那布說,希望能透過這個機會,扭轉政府對「開發」的想法。「開發不只是土地、建築的硬體開發,也包含人才、文化的軟體開發,在這個環保的時代,軟實力的開發更為重要。」

而從原住民被侵略的歷史來看,劃設傳統領域,更是「轉型正義」的重要考驗。

在西方列強、漢人來台前,原住民本來就在這塊島上生活。經過了荷西統治、鄭氏政權、清朝收歸、日本統治到國民政府時期,原住民的土地不斷被侵占、詐騙、收歸私人或國有,原住民文化才在其他強勢文化的傾軋下逐漸消逝。

一如卑南族與阿美族混血的獨立歌手巴奈所說:「傳統領域不是施捨,是歸還本屬於原住民的土地。」



[註1]雖然大部分平埔族原住民漢化較深,難以分辨,但仍然有部分平埔族仍保有的傳統文化,比如在高雄小林村的大武壠族,雖然經歷嚴重的風災,部落青年反而更努力維繫傳統文化。

[註2]關於傳統領域調查到底花費了幾年,目前單就原住民委員會提供的資料無法確定。

在原住民委員會「本會歷年傳統領域調查成果」中,僅包含2002─2006年的調查報告。但根據台邦.撒沙勒於〈從地圖到自治──魯凱族傳統領域的實踐願景〉所述,他曾於2008年受原住民委員會委託,承辦魯凱族及排灣族的傳統領域調查。原住民委員會於2011年曾舉辦「傳統領域調查成果展」,而根據原住民委員會的2013年招標公告,直到2015年都在持續培育部落的傳統領域調查者。

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